Dofinansowanie dla Najbiedniejszych Uczniów

Projekt odrzucony: Weryfikacja prawna projektu złożonego jako propozycja zadania o charakterze ogólnomiejskim w ramach budżetu obywatelskiego w oparciu o przepisy Uchwały Nr XXXIV/566/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2015 r. w sprawie Regulaminu budżetu obywatelskiego Miasta Krakowa Tytuł propozycji zadania: „Dofinansowanie dla Najbiedniejszych Uczniów” ID: BO.OM.222/16 Miejsce realizacji zadania: Kraków Autor Projektu: Pan Łukasz Wantuch I Weryfikacja na podstawie kryterium określonego w § 1 Regulaminu - zgodność projektu z zadaniami własnymi Gminy Miejskiej Kraków Zgodnie z § 1 Regulaminu budżetu obywatelskiego Miasta Krakowa stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XXXIV/566/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2015 r. w sprawie Regulaminu budżetu obywatelskiego Miasta Krakowa, ze środków budżetu obywatelskiego finansowane są zadania zgłaszane przez mieszkańców, należące do zadań własnych gminy lub zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem zapisów zawartych w §12. Przedmiotem projektu jest dofinansowanie dla najbiedniejszych krakowskich uczniów. Projekt nie przewiduje zamkniętego katalogu zawierającego określenie bezpośredniego przeznaczenia środków, wnioskodawca wyjaśnił, iż do decyzji dyrektora szkoły należeć będzie decyzja czy celowe będzie sfinansowanie np. butów, obiadów w szkole czy wycieczki. Proponowany projekt mieści się w zadaniach określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz 2156 z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz 163 z późn. zm.). Zgodnie z art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty, udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. W myśl art. 90c ust. 1 i 2, świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym są stypendium szkolne oraz zasiłek szkolny. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej, do zadań własnych gminy, należy udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym, a także przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych. II Weryfikacja na podstawie kryteriów określonych w § 12 Regulaminu. 1. Ogólnodostępność dla mieszkańców miasta. Przedmiotowy projekt dotyczy zadania o charakterze ogólnomiejskim, dlatego też powinien on spełniać kryterium ogólnodostępności dla mieszkańców miasta. Zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu, pod pojęciem zadań ogólnomiejskich rozumie się zadania służące mieszkańcom całego miasta co oznacza, że dotyczą one potrzeb mieszkańców więcej niż jednej Dzielnicy. Zadanie powinno być realizowane w ogólnodostępnych przestrzeniach, również nabór do udziału w planowanym przedsięwzięciu powinien być otwarty. Należałoby przyjąć, że kryterium to zostaje spełnione, jeżeli przynajmniej każdemu członkowi grupy społecznej będącej adresatem zostanie zapewniony bezpośredni dostęp do efektu jego realizacji. Wnioskodawca przedstawił zgody dyrektorów 78 szkół, gotowych wziąć udział w projekcie. Z założeń projektu, w tym wyjaśnień wnioskodawcy wynika, że miał on być skierowany do uczniów wszystkich szkół samorządowych z terenu gminy – jednakże nie wszyscy dyrektorzy placówek wyrazili zgodę na udział w projekcie. Równocześnie należy podkreślić, że w projekcie nieprecyzyjnie określono grupę docelową – jak wynika z wyjaśnień przedstawionych przez zgłaszającego, do dyspozycji dyrektora szkoły zostanie przeznaczona kwota będąca iloczynem liczby uczniów danej szkoły i kwoty 50 zł. O podziale tej kwoty pomiędzy najbardziej potrzebujących uczniów będzie decydował dyrektor po konsultacjach z nauczycielami i radą rodziców. Zatem decyzja o tym jakie kryteria powodują zakwalifikowanie ucznia do grupy „najbiedniejszych”, pozostawałaby do uznania dyrektora danej placówki. Odnosząc się do wyjaśnień zawartych w pkt 6 poniżej, a dotyczących możliwej formy realizacji zadania ale w ramach programu osłonowego o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa należy podkreślić, że wówczas zgoda dyrektora placówki nie byłaby wymagana, a możliwość ubiegania się o pomoc w oparciu o uchwałę dotyczyłaby wszystkich uczniów z terenu gminy spełniających wskazane przepisami przesłanki. 2. Zgodność budżetu całkowitego przeznaczonego na realizację zadania z limitami finansowymi. Całkowity budżet na realizację projektowanego zadania powinien być zgodny z limitami finansowym wskazanymi w § 8 ust. 2 Regulaminu. Zgodnie z powołanym zapisem, koszt realizacji zadania ogólnomiejskiego nie może być wyższy niż 30% środków finansowych przeznaczonych na realizację budżetu obywatelskiego ogólnomiejskiego, czyli 2 550 000 zł. oraz być niższy niż dwadzieścia pięć tysięcy złotych. W zgłoszonym projekcie, szacunkowy koszt został określony na 1 572 850 zł, a zatem realizacja zadania w proponowanym kształcie mieściłaby się w wyznaczonym limicie. Wnioskodawca wyjaśnił, iż przyjął założenie, że każda szkoła samorządowa będzie brała udział w projekcie i dlatego kwota przeliczeniowa (w wysokości 50 zł na ucznia) została określona na takim poziomie, który umożliwia zachowanie zgodności z limitem finansowym. Odnosząc się ponownie do wyjaśnień zawartych w pkt 6 poniżej, a dotyczących możliwej formy realizacji zadania ale w ramach ustawy o pomocy społecznej w oparciu o program osłonowy należy zaznaczyć, iż przyjęcie takiego rozwiązania wymagałoby także dokonania weryfikacji kalkulacji budżetu projektu, uwzględniającej tak koszty realizacji związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych i realizacją świadczeń jak i liczbę uprawnionych do otrzymania pomocy i jej wysokość, co wynika bezpośrednio z konieczności określenia kryteriów przyznawania świadczenia i jego wymiaru. 3. Koszty po realizacji zadania. Realizacja zadania nie generuje kosztów utrzymania po zakończeniu jego realizacji. 4. Zgodność z obowiązującymi w mieście planami, politykami i programami, w tym w szczególności z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i innymi uchwałami Rady i zarządzeniami Prezydenta. Z uwagi na obszar problemowy w którego sferze oddziaływania pozostaje zgłoszony projekt, należy poddać go analizie w szczególności pod kątem jego zgodności z uchwałą NR XXXI/524/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Krakowa na lata 2015-2020. W załączniku nr 1 do powyższej uchwały, jako jedną z dziedzin planowania strategicznego, wskazano wspieranie rodziny, a w jej ramach, jako jeden z trzech obszarów problemowych określono trudności rodzin w zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych wynikające z niskich dochodów, związane miedzy innymi z wychowywaniem dzieci w rodzinach niepełnych, pozostawaniem bez pracy lub obecnością osoby niepełnosprawnej w rodzinie. W związku z powyższym, jako cel operacyjny wskazano w Strategii zapewnienie możliwie pełnego dostępu do świadczeń wspierających rodzinę w zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych, przy uwzględnieniu konieczności zaangażowania rodziny w rozwiązywanie jej problemów. Jak podkreślono, kluczową kwestią jest pełne wykorzystanie cechy szczególnej świadczeń z pomocy społecznej, którą jest powiązanie jej otrzymywania z obowiązkiem współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny. Analiza opisu proponowanego w ramach budżetu obywatelskiego zadania prowadzi do wniosku, iż jego realizacja nie wpisuje się w zakreślone powyżej cele z uwagi na to, że zakłada wyłącznie wsparcie finansowe nie połączone z działaniami nakierunkowanymi na przyczynę danego stanu rzeczy i próbę jego rozwiązania. 5. Współpraca instytucjonalna Wnioskodawca przedstawił zgody dyrektorów 78 szkół o gotowości do współpracy. Zaznaczyć jednak należy, że nie są to zgody dyrektorów wszystkich placówek funkcjonujących na terenie gminy. Jak zostało to wskazane w pkt 1, wnioskodawca wyjaśnił, iż pozostałe szkoły nie wyraziły takiej zgody. Podkreślić należy, iż w przypadku wskazanej w pkt 6 poniżej możliwości realizacji zadania w ramach odpowiedniego programu pomocy społecznej, zgoda dyrektorów szkół nie byłaby wymagana. Przyjęcie ww. programu wymagałoby natomiast odpowiedniej uchwały Rady Miasta Krakowa, a realizatorem zadania byłby Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. 6. Zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, prawami osób trzecich w tym prawem własności. Zadania gminy w zakresie wskazanym w pkt I powyżej, realizowane są w określony przepisami prawa sposób. Zgodnie z art. 90c ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym są stypendium szkolne oraz zasiłek szkolny. Stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, może być ono udzielone w szczególności w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych oraz pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników. Miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia, uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być wyższa niż kwota o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. 514 zł. Zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji z powodu zdarzenia losowego. Zasiłek szkolny może być przyznany w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym lub w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym. O zasiłek szkolny można się ubiegać w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od wystąpienia zdarzenia uzasadniającego przyznanie zasiłku. Świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznawane są w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty, rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. W oparciu o ww. przepis Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXI/254/11 z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Krakowa. Stosownie natomiast do art. 48 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osoba lub rodzina ma prawo do schronienia posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Ponadto, zgodnie z art. 39 ww. ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu odzieży czy żywności. Ponadto, w oparciu o art. 41 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, jak również zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na tę pomoc. Świadczenia te przyznawane są w drodze decyzji administracyjnej. Na terenie gminy, obowiązują przepisy Uchwały Nr XCV/1425/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy Miejskiej Kraków pomocy w zakresie dożywiania. Uchwałą tę przyjęto w oparciu o Uchwałę Nr 221 Rady Ministrów z 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” na lata 2014 – 2020.) Uchwała Rady Ministrów dopuszcza udzielenie pomocy w formie posiłków oraz zasiłków celowych na zakup żywności lub posiłku, jeżeli dochód na osobę nie przekracza kwoty 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej tj. dla osoby samotnie gospodarującej – 951 zł, a w przypadku rodzin – 771 zł na osobę. Gmina Miejska Kraków, na podstawie Uchwały Rady Miasta Krakowa, zwiększyła dostępność do pomocy w formie posiłków poprzez podniesienie odpowiednio górnej granicy kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania wsparcia. Osoby i rodziny, których dochód lub dochód na osobę w rodzinie przekracza 150%, a jednocześnie nie przekracza 200% kryterium dochodowego, otrzymują pomoc w formie posiłku za odpłatnością w wysokości 25% kosztu posiłku. W przypadku uczniów, korzystających ze zbiorowego żywienia w szkole, kryterium dochodowe uprawniające do nieodpłatnych posiłków zostało podniesione do 200%. Natomiast uczniowie, których dochód lub dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 200%, lecz nie przekracza 250% kryterium, mogą zostać objęci pomocą w formie posiłku pod warunkiem zwrotu 50% kosztów świadczenia. Ponadto na podstawie §8 uchwały Rady Miasta Krakowa, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy uczeń albo dziecko, wyraża chęć zjedzenia posiłku, dyrektor szkoły lub przedszkola może udzielić pomocy w formie posiłku, informując jednocześnie ośrodek pomocy społecznej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ucznia lub dziecka, o udzieleniu pomocy. Pomoc przyznawana jest wówczas bez konieczności ustalania sytuacji materialnej rodziny ucznia. Mając na uwadze powyższe, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że cele zakładane przez wnioskodawcę, są realizowane w ramach funkcjonującego już na terenie gminy systemu świadczeń. Przedstawiony projekt odnosi się do sfery zadań własnych gminy, polegających w szczególności na pomocy materialnej o charakterze socjalnym adresowanej do uczniów i zapewnieniu posiłku, które realizowane są w sposób ciągły. Na terenie gminy funkcjonuje już adekwatny system wsparcia – nie tylko poprzez dostępność świadczeń, o których mowa w ustawie o systemie oświaty i ustawie o pomocy społecznej, ale również w związku z realizacją rządowego programu „Wyprawka szkolna”. Przechodząc bezpośrednio do założeń weryfikowanego projektu – zgodnie z jego treścią, przedmiotem jest wsparcie finansowe przeznaczone dla najbiedniejszych krakowskich uczniów. W projekcie założono że na szkołę, do dyspozycji jej dyrektora, zostanie przeznaczona kwota będąca iloczynem liczby uczniów danej szkoły i kwoty 50 zł. O podziale tej kwoty pomiędzy najbardziej potrzebujących uczniów będzie decydował dyrektor szkoły po konsultacjach z nauczycielami i radą rodziców. Wnioskodawca wyjaśnił, iż kwota 50 zł na dziecko jest wyłącznie kwotą obliczeniową i nie oznacza dosłownego przekazania takiej kwoty na każde dziecko, wskazał również, iż projekt nie przewiduje zamkniętego katalogu zawierającego określenie bezpośredniego przeznaczenia środków i to do decyzji dyrektora szkoły należeć będzie decyzja czy celowe będzie sfinansowanie butów, obiadów w szkole czy wycieczki. Analiza projektu prowadzi do wniosku, że sposób realizacji proponowanego zadania, jest niezgodny z cytowanymi powyżej przepisami ustawy o systemie oświaty oraz ustawy pomocy społecznej, jak również aktami prawa miejscowego. Przepisy te określają tak formy pomocy jak również kryteria i tryb jej przyznawania (postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji przez organ) oraz sposób realizacji świadczeń. Należy zwrócić uwagę, iż brak konkretyzacji przesłanek pozwalających określić grupę docelową oraz brak zakreślenia ram dla przeznaczenia środków finansowych i pozostawienie decyzji w tym zakresie dyrektorowi szkoły powoduje, iż krąg osób uprawnionych do pomocy, a także przeznaczenie środków nie byłyby zgodne z określonymi w powołanych wyżej przepisach. Na marginesie należy nadmienić, że w toku rozmów z wnioskodawcą przeanalizowano także możliwość przekazywania środków finansowych do dyspozycji rad rodziców – rozwiązanie takie skonsultowano z Wydziałem Edukacji UMK, uzyskując odpowiedź negatywną. Jak wyjaśniono, rada rodziców nie może otrzymywać środków z budżetów jednostki samorządu terytorialnego na swoja działalność. Rada może gromadzić fundusze z dobrowolnych składek rodziców oraz innych źródeł w celu wspierania działalności statutowej szkoły lub placówki (ustawa o systemie oświaty nie wymienia tych „innych” źródeł nawet przykładowo, ale intencje ustawodawcy obejmowały tą kategorią wpływy z ubocznej działalności szkoły np. wpływy z organizacji imprez szkolnych, sprzedaży żywności i napojów uczniom). Wydatkowanie funduszy rada rodziców określa w swoim regulaminie. W przekazanych wyjaśnieniach Wydziału Edukacji podkreślono ponadto, że rada jest wyłącznie wewnętrznym organem szkoły albo placówki oświatowej i jako społeczny organ opiniodawczy i wnioskodawczy nie jest podmiotem gospodarki narodowej i nie może samodzielnie występować w obrocie prawnym. Ponadto nie jest jednostką zobligowaną do prowadzenia ksiąg rachunkowych i sporządzania sprawozdań finansowych zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o rachunkowości. Dodatkowo zaznaczono, że gminna komisja rewizyjna nie ma uprawnień do kontrolowania finansów gromadzonych i wydatkowanych przez radę rodziców, ma jednak prawo przeprowadzenia kontroli w szkole, gdyż szkoła jest miejską jednostką organizacyjną. Przedstawiona powyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że realizacja projektu w kształcie proponowanym przez wnioskodawcę nie może zostać zaakceptowana. Należy zaznaczyć, mając na uwadze cel projektu, że przyznanie pomocy możliwe byłoby w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, w ramach lokalnego programu osłonowego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Należy jednak podkreślić, że przyjęcie takiego programu wymaga podjęcia uchwały przez radę gminy, ponadto program taki powinien odnosić się do rozeznanych potrzeb – a zatem poprzedzony powinien być odpowiednią analizą, a tym samym cel na jaki świadczenie może być przyznane powinien być dookreślony. Ponadto świadczenie takie mogłoby przybrać formę zasiłku celowego bądź zasiłku celowego specjalnego, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej. Wymagałoby to także odniesienia się do kryteriów dochodowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej i wysokości przyznawanej pomocy, także ewentualnie rozważenia możliwości podwyższenia uchwałą rady gminy kryterium dochodowego w oparciu o art. 8 ust. 2 ww. ustawy (w tym określenia poziomu do jakiego kryterium należałoby podnieść). Wymagałoby to ponadto badania sytuacji rodziny ucznia pod kątem spełnienia pozostałych, poza kryterium dochodowym, przesłanek z ustawy o pomocy społecznej i celu na jaki pomoc ma zostać przyznana. Ponadto postępowanie w sprawie przyznania pomocy, odbywałoby się w trybie postępowania administracyjnego, w toku którego w przypadku świadczeń z pomocy społecznej przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy. Wnioskodawca w toku konsultacji nie wyraził akceptacji dla przedstawionego powyżej rozwiązania. 7. Realizacja na gruntach należących do Gminy Miejskiej Kraków. Nie dotyczy Wynik weryfikacji Mając na uwadze przedstawione powyżej zastrzeżenia, proponowane zadanie należy ocenić negatywnie pod względem prawnym. Obok wskazanych w pkt. 1, 2, 4 oraz 5 zastrzeżeń należy podkreślić, iż realizacja projektu w proponowanej formie nie znajduje oparcia w cytowanych w pkt. 6 przepisach prawa. Wnioskodawca nie wskazał w szczególności kryteriów uprawniających do otrzymania pomocy oraz postulował przekazywanie środków w ramach uznania dyrektora szkoły (rady rodziców), nie dopuszczając formy postępowania administracyjnego, nie jest więc możliwa realizacja tego projektu w ramach programu osłonowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej.